清华ppp班|PPP负面清单文件大点评

　　2017年年末，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》》及《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知等系列政策文件出台，业界解读认为PPP进入从起飞转向平飞的新阶段。PPP运营受到高度关注。五种情形不得运用PPP模式：

　　1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;

　　2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;

　　3、仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设;

　　4、采用建设-移交(BT)方式实施的;

　　5、政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

　　该文件明确叫停市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等PPP项目，因上述项目涉及数量较多，引起业界强烈反响。

　　PPP业内人士观点

　　E20研究院执行院长薛涛：

　　1、真正运营项目即便是纯政府付费也没问题，比如环境监测PPP、环卫PPP、垃圾焚烧PPP项目等，核心是有真正的运营;

　　2、纯政府付费中没有运营，但有维护的PFI类就能“搭便车”算为运营?其实关键在于维护是否有难度、绩效压力是否足够，比如黑臭水体可能最终还能过关，但人民广场、市政道路绿化景观就很难符合标准。

　　发改委PPP专家张宇：

　　文件的意思是叫停道路公路广场绿化等项目采用PPP模式实施，理由是无运营内容。看到这个，我倒不是说湖南做的对错与否，我是想说文件发了之后湖南的上述项目该怎么办?文件发之前的上述类型的PPP项目怎么办?是全部停止整改，还是要与社会资本解除协议，还是发文前后新老划断?既然出文件，善后工作就要考虑好!

　　有网友评论：

　　1、不宜对该规定过分担忧。湖南文件原文是“仅涉及工程建设而无运营内容、无现金流”，与92号文“仅涉及工程建设，无运营内容的”相比，范围不是扩大了，而是缩小了。92号文不考虑现金流状况即已认定为负面清单。所以湖南文件其实是对92号文的重申和细化。

　　2、个人觉得湖南做法没啥不妥。市政道路，公路政府付费项目，采用PPP，有规避施工招标之闲，且PPP的资本逐利性，建设成本比正常项目高，加大财政负担，至于运营成本，目前未作分析，暂未知。运营养护公司市场并未十分成熟，PPP往往重建轻养，未来仍是迷。正常施工企业也难做百年老店，少有运养经验，留下烂摊子仍是财政来担。

　　根据92号文件的指示，2018年3月31日，是各地要求完成PPP项目管理库集中清理工作的时间节点。目前，已有地方少数PPP项目被清理出库，根据明树数据，2018年2月9日至2月16日期间，PPP综合信息平台项目库新入库项目451个，退库项目742个，净减291个。而入库审核明显趋严，政府付费类更是在有些地方属于“从严从紧控制”的领域。

　　因此，理解什么是“真运营”，是顺利推进PPP的基础。

　　什么是“真运营”

　　财政部PPP中心指出，“真运营”有三大关键。“真运营”，既包括A类、B类和D类典型的运营，也包括C类非以量计价的政府付费类项目具有约束性的运营或“准经营”。

　　其中，后者的“真运营”可以分为三个层面。

　　一是运营有难度，即政府自身做不到或者很难达成良好绩效，避免简单维护即为绩效的PPP项目;

　　二是运营强约束，本身具有很强的约束性，其绩效是真实、专业且真正影响付费，避免非专业社会资本也可以随便进入、甚至“劣币逐良币”;

　　三是运营长期性，不是短期达成、而是长期有效，绩效是长期考核的，必须是在十年以上的合作期内均有约束性。

　　这三方面是区别于工程(BT长期化)、轻运营的关键要素，且缺一不可。比如在水环境综合治理领域，做真运营、做实绩效的PPP类型包括有明确水质考核标准的黑臭水体整治、具有清晰所属河道断面考核目标的水环境治理项目，也包括具有污染物实际削减量考核的厂网一体化和村镇污水治理项目。

　　越是强调运营的“真”，将倒逼社会资本提升自身专业能力，从而产生产业升级的正外部性，激励社会资本不断在技术和运营管理上创新、提质增效，由此又反过来更有效保障PPP的目标达成。

　　纯财政支付的项目是否适合PPP

　　2017年11月被曝光的包头地铁叫停一事充分证明对地方政府财政依赖程度较高的政府付费型PPP项目应特别谨慎，成都市人民人民政府印发的《关于进一步推进政府和社会资本合作(PPP)》的实施意见中明确表示，原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目。

　　根据江苏省财政厅宋厅长的讲话，E20研究院执行院长薛涛解读指出，纯财政支付的可用性付费类项目是否适合PPP的，应该考虑以下因素：

　　(1)具体适用领域急迫性和适合档次定位，需要从行业和地方发展角度在立项上强化科学统筹再把关;

　　(2)没有长期运营绩效压力的PPP一定就是仅仅为了图个融资最后难免一地鸡毛。

　　他还提出各地上马PPP项目应该坚持几个优先原则：

　　一是重要性，关系基本民生、经济发展、中央要求(如环保)的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;

　　二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥PPP优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先;

　　三是适当性，要考虑PPP项目是否和当地经济水平、地方财力相匹匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的“过度豪华”的PPP项目。

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