北大投融资班：PPP 模式下的产业投资基金

　　从 2014 年开始，中央层面出台了一系列文件鼓励推广在基础设施建设和公共服务领域 采取政府和社会资本合作(PPP)的模式。为了更好的吸引社会资本，创新财政金融支持方 式，发挥财政资金的杠杆和引导作用、优化 PPP 模式投资环境，中央和地方政府都在积极探 索成立 PPP 引导基金，目前财政部和山东、山西、河南、江苏、河北等地都已经成立了不同 规模的 PPP 引导基金，这些引导基金通过股权或债权形式投入 PPP 项目，为 PPP 项目提供 融资支持，提高 PPP 模式融资的可获得性。 目前已经设立的在 PPP 政府引导基金主要有以下两种运作模式

　　1、实行母子基金两级架构，省级财政部门发起设立 PPP 投资引导基金母基金，母基金的出资人为省财政或者省财政与金融机构或者行业社会资本共同出资，母基金通过小比例的投资到多个与地方财政、金融机构或行业社会资本共同组建的子基金中，从而起到放大财政资金杠杆的作用。实务中，母子基金通常采用结构化设计，金融机构担任优先级出资人，财政资金担任劣后级出资人，母子基金均委托专业的基金管理公司进行管理运作。

　　2、基金不另设子基金结构，PPP 投资引导基金由政府发起，由政府(或者委托出资平台)与金融机构及行业社会资本共同组建，其中政府作为劣后级出资人，金融机构及行业社会资本作为优先级出资人，PPP 投资引导基金直接以股权、债权或者股债结合的方式投入 PPP 项目。

　　PPP 政府引导基金的基金期限通常为 5-10 年，实行股权投资的，到期后由项目公司的 社会资本方或政府指定的出资机构回购实行基金退出。在 PPP 政府引导基金中，金融机构通 常会要求提供一定措施保证资金安全和投资收益，需要注意的是，2015 年的财政部《政府投资基金暂行管理办法》规定，政府投资基金中，政府应以出资额为限承担有限责任，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。2016 年发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》也规定，政府出资可适当让利，但不得从事明股实债等变相增加政府债务的行为。因此在基金回报机制架构搭建过程中，应注意合规性风险的把控。

　　除了政府引导基金外，社会资本方为了投资 PPP 项目、募集项目所需资金，也可以发起 设立 PPP 股权投资资金。PPP 社会化股权投资基金的运作模式多种多样，地方平台公司、产 业投资人、资金方或专业的 PPP 基金管理公司均可以作为发起人发起设立 PPP 股权投资基 金，由地方平台公司发起的 PPP 股权投资基金通常以本区域内的 PPP 项目为投资标的，有 时也会选择部分区域外的优质 PPP 项目进行投资，地方平台公司通常作为劣后级出资人，资 金方为优先级出资人;由产业投资人发起设立的 PPP 股权投资基金主要以某个 PPP 项目或 者关联产业的 PPP 项目作为投资标的，产业投资人通常需要担任劣后级出资人，资金方作为 优先级出资人。由专业的 PPP 基金公司发起的股权投资基金则主要以整合产业投资人、资金 方、地方平台公司各自的优势资源为目的，投资与某个 PPP 项目、某区域内或者关联产业的 PPP 项目，以股权或者债权的形式投入项目公司。

　　PPP 项目规模大、期限长、收益低，在项目融资有限追索的情况下，项目的增信措施相 对较少，采用 PPP 产业投资基金的形式，可以运用资金杠杆的作用，撬动更多的社会资金参 与 PPP 项目，通过结构化设计，可以为资金方的收益提供一定的保障，财政资金作为引导资 金参与，一定程度上可以起到增信的作用。目前 PPP 基金的期限通常低于 PPP 项目的运营 合作期，在达到投资年限或者约定的退出条件时，通常只能采用 LP 份额回购、股权转让的 形式实现项目退出，退出途径相对单一，未来随着 PPP 股权交易市场的发展以及资产证券化产品的成熟，资金退出的途径将更加多元化。

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