清华大学ppp班：PPP与特许经营之间的关系？

　　“特许经营”一词在不同国家、地区有不同含义及适用范围。例如，在智利，PPP项目中的私人部门主体普遍地都称为特许经营者(concessionaire);在巴西，特许经营的核心特征是使用者付费;欧洲PPP专家中心认为，特许经营的关键在于将需求、供给等市场风险转移给私人，即使是政府付费，如果相关市场风险由私人部门承担，也属于特许经营。因此，PPP与特许经营的关系问题，只能在特定的语境及范围内讨论。

　　在我国，特许经营存在下述两方面的特征：

　　特许经营涉及行政法权利义务关系。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条，政府特许经营协议属于“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”;《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确规定，特许经营适用行政法律法规。

　　特许经营者可通过使用者或用户付费获得收益。根据早期的特许经营规范，实施特许经营的范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等经营性的、向最终用户收费的领域;《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十九条亦明确规定特许经营者可通过向用户收费获得收益。

　　鉴于特许经营的上述特征，PPP与特许经营的相互关系一直是我国政府、理论界、实操界等各界人士争论的话题。例如，有观点认为，PPP不应被定性为特许经营，因为前者为平等主体之间的合同关系，而后者属于行政合同关系，实践中也出现了签订PPP项目合同的同时单独授予特许经营权，以避免PPP项目合同被视为特许经营协议的做法。此外，如前文所述，有观点认为，PPP限于政府付费项目，因此不包含特许经营。

　　根据我国政府部门目前出台的相关规范、政策文件，我们倾向于认为，在我国，特许经营是实施PPP的方式之一，理由包括：

　　如前文所述，在我国，PPP不仅包含政府付费项目，也包含使用者付费项目。因此，特许经营不因其使用者付费的特征被排除在PPP范围之外。

　　《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[57]、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》[58]等文件已经明确，PPP项目可以通过特许经营实施。但PPP项目不必然需要特许经营授权，实践中，某些非经营性的、完全由政府付费的PPP项目，并无特许经营安排。

　　根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定[59]，特许经营的原则及内涵包括公私部门的协商合作、风险分担以及公共服务质量效率的提高，可以采取的运作模式包括BOT、BOOT、BTO等，与PPP保持了一致。可见，特许经营的相关规范也试图将特许经营与PPP协调起来。

　　但值得注意的是，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》与发改委主导制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并未完全厘清PPP与特许经营的关系，前者规定的PPP运作模式与后者规定的特许经营实施程序也存在不一致。实践中，PPP项目应如何运作、如何适用相关规范，是需要进一步明确的问题。

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