清华ppp班：PPP“未来支出”不再为政府债务

　　为进一步规范地方政府债务问题，及摸清地方政府家底，编制权责发生制的政府综合财务报告，规范政府负债的确认、计量和相关信息的披露，11月9日财政部颁布《关于印发 <政府会计准则第8号——负债> 的通知》(财〔2018〕31号，下称《负债准则》)，并要求自19年1月1日起实施。

　　随后11月22日，财政部PPP中心主任焦小平于 “2018第四届中国PPP融资论坛”上《负债准则》进行官方解读。根据焦小平的发言，我们归纳出5个重点。

　　1、PPP项目中，未来政府支出责任不是隐形债务;

　　2、不会再次出现PPP入库项目大幅波动情况;

　　3、PPP是降低政府债务的“堵后门，开前门”重要举措;

　　4、10%政府支出责任必须纳入预算，地方政府必须履约;

　　5、至10月底，全国2851个县区仅6个县区政府支出责任超出10%。

　　焦小平发言背景

　　PPP，旨在打破垄断、放宽准入、鼓励竞争，允许社会资本投资、建设、运营基础设施等公共服务项目，是地方政府融资的一种重要形式。中国自2014年9月起开始大规模地推广PPP模式，短短两年间，入库项目超过1万个，进入执行阶段的近千个，可谓超速发展。根据财政部全国PPP综合信息平台统计，近5年来，全国已有4302个PPP项目签约落地，带动投资6.6万亿，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。

　　为了控制地方财政风险，确保财政可持续性。财政部此前对PPP开展项目明确了财政承受能力10%的红线，即每一年度全部PPP项目的政府出资项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。随着近几年PPP项目如火如荼的进行，财政部一直加大监管力度，严守10%财政红线。

　　其中，2017年11月份，财政部发布的《关于规范政府和社会资本 (PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92)，号称“92号文”，被市场普遍认为是规范PPP的转折点，市场影响巨大，被称为“史上最严新规”。

　　按照92号文的规定，财政部2017年12月起在全国范围内开展PPP项目库集中清理与整顿，防止地方政府通过明股实债类PPP，将显性债务异化为隐性债务，增加地方隐性债务风险。截至2018年6月，各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。PPP清理整顿工作开展之后，银行机构对PPP项目的放贷变慢，甚至出现了压贷、不放贷的现象，大量PPP项目受到波及，其中不乏合规、优质的PPP项目。

　　事实上，PPP一直是基建投资持续高速增长的利器。然而，到了2018年，经历了粗放式快速扩张后的PPP，开始进入了规范发展阶段。由于PPP模式是基建投资的落地方式之一，清理PPP 涉及的基建项目对投资的冲击较大。2018年，进入规范发展阶段的PPP项目投资不可避免出现整体回落，因此，2018年严监管PPP主导下的“铁公基”基建投资出现继续回落。

　　受经济下行压力及贸易战因素，7月底中央政治局会议召开，在“六个稳定”指引下，刺激基建对冲经济下滑的需求越来越强，PPP被认为是进一步加大投入的重要抓手。中央陆续发文，明确PPP 项目形成的中长期财政支出不属于地方政府隐性债务，为PPP进一步放大规模打开绿灯。

　　《负债准则》解读

　　如何可知PPP未来支出方面，将不被计入政府负债?

　　解读《负债准则》可知，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。其中现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。

　　要判断是不是政府负债，需要明确两个重要的条件：现实义务且金额能够可靠地计量。基于这两个条件的判断，PPP项目的未来支出责任不是政府负债。

　　首先，PPP项目是基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件，因而，在政府采用社会资本后签订的PPP项目合同，仅仅表明社会资本有权利和义务提供合同中约定的公共服务，但在合同签订时，并未提供公共服务，因而，不具备预期政府经济资源流出的义务。

　　第二，PPP项目的未来支出责任金额并不能够可靠地计量，PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，因而，签订合同时并不存在可靠金额的支付义务。

　　以往，部分地方在统计地方政府隐性债务时，将PPP未来支出责任纳入其中，有些官员将PPP未来支出责任理解为隐性债务，在中央三令五申遏制隐性债务增长下，简单地将PPP支出责任归于隐性债务，并遏制PPP发展。事实上，根据《负债准则》，此类的担忧可以消除。

　　事实上，只有地方政府以PPP模式变相举债产生隐性债务被禁。而规范的PPP模式发展一直得到国务院力推，而且是化解隐性债务的手段之一。因而此次《负债准则》的颁布，可以说是为PPP的发展中一直蒙受政府负债风险的困扰做出解答。

　　焦小平发言解读

　　在第四届中国PPP融资论坛上焦小平表示，2017年全国金融工作会议后，全面清理整顿PPP市场，刹住了泛化、异化乱象。

　　焦小平表示，自去年8月份以来，财政部开展了PPP项目财政支出责任的全面核查工作，把PPP项目支出责任全面纳入各级政府财政预算，对于PPP项目支出超出本地一般公共预算支出比例10%红线的地区，坚决停止新项目入库。目前在全国2461个已实施PPP项目的地区，仅有6个地区的财政支出责任占比超过10%红线，PPP整体风险已经控制在安全区间内。

　　根据焦小平发言，在过去我国已实施PPP项目的地区，绝大部分都守住了10%的的财政红线，且根据整改，PPP的整体风险已经被控制，未来一段时间将不会出现大规模的PPP整顿与清理。

　　焦小平表示，下一步，财政部将配合司法部加快推进PPP条例出台。他还透露，财政部会陆续下发规范PPP发展的相关意见。《负债准则》等相关意见在明确10%的支出红线绝对不能打破的同时，强调依法合规的10%支出红线以内的PPP支出责任并不属于隐性债务。并且，《负债准则》还强调依法合规的PPP财政支出责任必须要纳入预算，“政府要带头履约” 。

　　解读焦小平发言：根据焦小平发言及《负债准则》中的定义，依法合规PPP的支出责任不属于政府的隐性债务，但PPP的支出责任需纳入财政预算，地方政府的10%财政预算红线必须坚守。

　　另外，针对地方债务的化解，焦小平也提出三点：

　　第一，完善中央专项资金使用方式，加大财政资金统筹整合力度，引导地方优化投资结构。焦小平表示，财政部会在此前中央的指导文件下，优选一批PPP示范项目，中央财政通过专项资金支持地方关于PPP项目资本金注册不足的问题，相关的文件即将出台。

　　第二，加大保险资金，中国PPP资金对项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

　　第三，营造民营企业公平参与环境，加大向民营企业推荐优质项目力度。下一步PPP作为政府提质增效的手段，地方政府须拿出更多的优质项目向社会资本推出，特别是向民营企业推荐优质的项目力度。民营企业平等享受PPP的国家财政政策，提高PPP基金投资民营企业参与项目的比例。

　　解读焦小平发言：根据统计显示，731政治局会议之后，中央及各部委出台各项文件，向社会资本推介优秀PPP项目，以民间资本的介入，推动基建的发展。10月一个月内，全国新增执行阶段PPP项目金额3125亿元，同比大增525%，10月末项目落地率52.0%，环比出现好转。

　　根据焦小平发言，中央财政加大转移支付的规模，加大保险资金并鼓励民营企业介入，即希望通过PPP的方式，缓解地方政府债务风险高、分布不均匀的问题。从上述进展情况来看，从8月份以来，在“六个稳定”指引下，政府对于PPP项目鼓励越来越多，并且从根源上明确了PPP政府支出不属于政府负债，且并在政府会计准则中进一步明确，可谓用心良苦。中国基建的大潮袭来，PPP未来的发展空间十分巨大广阔。

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