清华ppp班之正确认识PPP机制

　　社会公共产品与服务供给是政府的一项基本职能，即在社会治理结构中，公共产品与服务的支出职能，一般源于财政税收的二次分配，由政府提供，以满足社会运行需要。但政府直接提供公共产品与服务，易存在着服务滞后或财政支出超概、不能满足社会需要、服务效率低下等问题，是政府介入微观经济活动的一类典型领域，也易发“不作为、乱作为”和腐败滋生。为此，在政府治理过程中，到底是大政府还是小政府有利于社会发展，特别是公共服务领域需服务的种类繁多、耗资巨大等，已不能适应时代发展。

　　为此，英国等资本主义国家基于社会治理：①应政府、社会、公民三者“共治”;②私营资本是逐利的，且为逐利会提高公共产品质量与效率等两个假设，率先主张公共资本与私营资本合作(Public-Private Partnership)，简称为PPP，发挥私营资本市场逐利宗旨、追求效率动机，将政府提供的一些公共产品交由一些私营资本进行投资、建设并运营，代政府向社会提供公共服务，并让这些私营资本从中获得合理收益并承担市场风险，以降低项目全生命周期公共政支出和风险，弥补公共财政或公共服务供给能力不足。这套机制的实质，是以市场机制推动行政体制改革，构建小政府、大社会的社会治理体系。

　　二十一世纪初，国内在基础设施和公用事业领域开始推行特许经营BOT机制，但极大地受到当时国有资本管辖影响。例如，在市政污水处理领域，仅允许社会资本按合同约定投资、建设和运营污水处理厂，而污水收集、管网、提升站等建设、运营仍由政府承担，这也造成一些地方政府在协议中承诺最低来水量或是最低运营收入等事项，部分形成地方债务。

　　PPP机制在中国兴起源于一些智囊团建议，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)“加快建立规范的地方政府举债融资机制”(三)明确要求，要推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。注意，这里说的是“特许经营”或“经营特许”，即允许社会资本在特许经营年限内为经营获益而投资、建设。为鼓励社会资本投资、建设和运营，文中特别提到，政府通过向社会资本授予特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，保证投资者有长期稳定收益;而投资者则需要按市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。至于投资者市场化原则出资方式，文件要求通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

　　国发〔2014〕43号的意见，有以下几点需要进一步讨论：

　　(1)这里，推广使用政府与社会资本合作模式的宗旨是为防范地方债务家居，为地方经济发展引入新动能而提出的，并非按社会治理结构而倡导的。那么，2014年国务院这个文件颁布后，是否减少了地方债务，有效化解了地方债务风险呢?答案是否定的!据报道，2014年，地方债务总额为24万亿;2017年底，地方显性债务总额为16.47万亿，隐形债务26.25万亿，总额接近43万亿，而其中大部分隐性债务来自PPP项目。这当中，把PPP机制作为防范化解地方债务的初衷是错误的，因为PPP仅是一种方法或是机制而没有那么大功用，且其适合PPP的项目很少。

　　(2)这里说的是政府与社会资本合作PPP但实质是特许经营，因为其目的是“参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，与PPP实质上不是一回事。但对这一点，无论是文件起草人、管理人还是实际执行人都没引起重视，以至财政、发改两部门后来为各自管辖权争斗。2016年国务院常务会为此作出传统基础设施PPP项目由发展改革部门负责，公共服务PPP项目由财政负责的看似清晰实则仍含混的的调解分工。特许经营与PPP是否一回事?答案是否定的!因为特许经营是指本该由政府经营的项目特许给社会资本经营并进行投资、建设，否则，不允许社会资本经营，即政府与社会资本方的地位不平等。此外，《行政诉讼法》规定，政府与社会资本对特许经营事项有争议，只能由社会资本方提起行政诉讼。虽然PPP模式中包含BOT，但其实质有着本质不同。因为PPP倡导的，是政府与社会资本地位平等，发生争议时，任何一方都可以提起民事诉讼，执行《民事诉讼法》。所以，从中国深化经济体制改革实践以及正确处理政府和市场的关系看，政府部门仍在提供的公共产品与服务正逐年减少，例如，城市道路、公共交通、城市供水、供电、供热、供气、污水处理、垃圾处理等已由国有企业提供或实施。即便是合作也是这些国有企业与社会资本间的合作PPP，不是政府与社会资本间的合作。

　　(3)并非什么项目都适合PPP，这一点在国发〔2014〕43号是明确的，即只有那些经授权特许经营、合理定价或财政补贴等可保证投资者有长期稳定收益，且在合同约定年限内可以收回投资，获取其依法应得收益的项目。这当中必然有两个问题。一是特许经营项目实际上是拿子孙的收益为今用，有提前列支之嫌。同时，政府付费、补贴费用过大势必影响公共财政的使用，这就是财政为什么规定政府年度支付不得大于当年一般公共预算支出10%的原因;二是PPP项目最需要纠正的，是“重过程、轻结果”式的做法，以为只要经过了“两评”，报批了实施方案就完事。于是，财政、发改PPP两个专家库中的专家，其主要工作就是以“两库专家”身份帮着地方政府“两评”，一些咨询机构的主要工作是编写实施方案或评估报告，而奔波在第一线的又常是律师而不是项目管理人，这是中国PPP项目管理中最不正常现象。这实际上是以形式取代内容的做法，也是使得一批不符合PPP项目基本要求的项目进入了财政、发改PPP项目库进而获取政府投资或补贴的原因。这当中，固然有中国人性的原因，但两库专家、咨询机构自己也不清楚什么样的项目适合PPP，以挣钱为目的，为项目业主出主意、想办法，按“拉长版的BT”或是“垫资+EPC”等模式进行包装，专家以获取劳务费为宗旨的做法不无关系。

　　实际上，PPP项目策划的核心并非是如何融资、怎样融资以及怎样组织建设，而是如何策划项目运营或是如何策划返还社会资本的投资及测算其收益，这在实践中是最难，做的最差的，也是管理部门最薄弱的环节。那么，从2014-2017年中有多少项目真正实现了PPP项目宗旨，提高了公共产品质量标准和服务效率?估计没有人敢回答，因为时至今日，能够按照双方签订的PPP协议履行进入绩效考核，或是履行结束进入项目移交进行考核的PPP项目极少，大多是提前移交。其原因或者是实施方案中对运营收益测算过高，导致实际运营收益远达不到预测收益，社会资本方退出合作，如国家体育场、宁波跨海大桥项目;或者是项目运营收益成本预测低了，政府违约强制收回或是改变收益分成比例，如贵州某机场高速公路等。

　　(4)政府与社会资本合作PPP中的第二个P，即国外的私营资本，中国人解释成了社会资本，即包括国有资本，这是最耐人寻味的一个地方。特别是，政府和国有资本合作时，西方资本主义国家采用PPP模式进行社会治理时的两个假设还成立吗?答案是否定的!因为其实质仍是公共资本与公共资本合作，合作实质是资本的“左兜装右兜”，都在一个钱袋子里。那么，是否会提高公共产品质量和效率呢?答案同样是否定的，因为国有企业虽然要保证国有资产保值增值，但其宗旨不以盈利为目的。这也就解释了为什么在实践中，PPP项目大多是政府与国有企业合作的原因，因为国有企业不怕垫资建设，同时政府也不怕还不起钱。这也解释了为什么中国的PPP在畸形发展，因为它实际上演绎成了政府推责理由而不是一种经济发展模式。

　　(5)中国市场与人文环境是否适合PPP发展?作者认为，中国市场与人文环境尚不适合PPP发展，不但如此，就连工程总承包管理EPC也不适合，其原因就在于中国政府介入微观经济活动太多、太深。具体表现是投资须审批，建设受约束，运营有“吃拿卡要”的，行政管理实施的是“事无巨细”都介入的“大政府”模式，社会资本除投资可以自主外，履行项目建设、运营处处有人管，没有自主决策权。只有把哪些没有法律依据的行政许可事项取消，把那些市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项取消或下放地方行政部门或机构了，而政府机构依法行政，做到“法有授权必须为，法无授权不可为”了，中国的行政管理体制才符合EPC、PPP等项目模式发展，而这恰恰是深化行政体制改革中最突出的问题，因为或涉及既得利益者权利。

　　此外，中国的人文环境是否适合PPP项目?答案是否定的!中国是人情味最浓的一个社会。从采购视角看，PPP最终落实在当事人，即实施机构与社会资本签订的书面PPP协议。而即便是采用招标采购，如何评价一个社会资本最优在采购领域并没有真正得到解决，尤其是财政、发展改革等部门近年力推的“综合评分法”，即组织评标委员会对每个响应的社会资本打分数，得分最高的社会资本为中标人的做法，其实质是“拍脑袋、走形式、走过场”，人为干扰较重。更何况每5年一次的政府换届与轮岗，主管人员一旦离开其岗位，社会资本需重新维护与管理者间的关系。同时，收益好的项目，社会资本需要与政府机构中的主管人员建立关系，需要认为运作才能拿到项目;而对于收益不好或是不确定的PPP项目，社会资本本身就不会参与竞争，不会有投资意愿。这也就解释了为什么PPP项目库中项目数巨大但真正签约落地的少，真正投入运营的少的原因。

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