清华ppp班之中国PPP盛宴历程

　　政府与社会资本合作真正成为一场盛宴源于国务院国发〔2014〕43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，至2017年财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》开始政策性紧缩，对财政部PPP库中的项目进行清理，2019年颁布财金〔2019〕10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，以及国务院颁布《政府投资条例》，都在规范PPP发展。

　　这里，对中共中央、国务院、国家发展改革委、财政部等颁布的相关文件历程汇总如下：

　　(1)2014年9月21日，国务院办公厅公布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(〔2014〕43号)，吹响了PPP号角，让地方政府、社会咨询机构看到了新的商机;

　　(2)2014年11月6日，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)，将①生态建设和环境保护、污染减排和排污权交易;②农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程、新增水资源使用权;③城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目;④城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权;⑤水运、民航基础设施建设;⑥电力、电网建设;⑦油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营;⑧电信网络、信息基础设施、空间基础设施建设和运营;⑨教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设等数十个领域对社会资本开放，扩大社会资本投资途径。

　　(3)2014年12月2日，国家发展改革委颁布发改投资〔2014〕2724号文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求，提出要转变职能，合理界定政府的职责定位，要因地制宜，建立合理的投资回报机制，要合理设计，构建有效的风险分担机制，要诚信守约，保证合作双方的合法权益，要完善机制，营造公开透明的政策环境等5方面要求，并将PPP项目分为经营性、准经营性和非经营性3个类别。

　　(4)2014年12月31日，财政部颁布财库〔2014〕215号文《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，以规范PPP项目采购。

　　(5)2015年4月7日，财政部颁布财金[2015]21号文《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，文中给出了进行财政承受能力评价的方法与计算公式，规定政府年度支付不大于当年一般公共预算10%的项目通过评审。

　　(6)2015年6月1日，国家发展改革委、财政部等六部委颁布《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，规范特许经营项目。

　　(7)2015年12月18日，财政部颁布《PPP物有所值评价指引(试行)》，给出物有所值评价两种评价方法，即定性评价与定量评价。其中，定性评价参照招标投标中的综合评分法，按全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项基本评价指标和项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充指标进行评价，规定得分60分以上的通过定性评审;定量评价需要找拟开展PPP项目的参照项目，分别计算对应的PPP值与PSC值，规定PPP值小于PSC值的，通过评价。

　　实践中，地方政府一般不采用定量评价，因为很难找到其参照项目，故大多采用定性评价。而定性评价实际上是在重走招标投标中综合评分的老路，即极易受到人为干扰。这也是为什么已在财政PPP项目库入库但在2017底-2018年上半年被清理出库的原因，因其结果是走形式、走过场的产物。

　　(8)2016年7月5日，中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，明确政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。

　　(9)2016年11月3日，财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)，按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)4个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。该文件颁布，表明最初那种采用PPP模式化解地方政府债务的想法落空，必须采取有效措施制止地方债务的膨胀。例如，作者曾在中国西南小时候生活的一个贫困县，地方财政年收入不到3亿元，但短短4年时间，县政府已欠债50多亿元。

　　(10)2017年4月26日，财政部、发展改革委等6部门联合颁布财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，进一步规范地方融资平台公司的融资行为，要求推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。

　　(11)2017年5月28日，财政部颁布财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，对政府购买服务，特别是以PPP名义购买服务行为进行规范。通知明确要求，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，以防范地方政府违法违规举债融资行为。

　　(12)2017年11月10日，财政部颁布财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，为落实全国金融工作会议精，遏制隐性债务风险开始对其PPP项目库中的项目进行清理，对未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保和未按规定进行信息公开等5类项目，坚决予以清退。

　　(13)2019年3月7日，财政部颁布财金〔2019〕10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，给出了规范的PPP项目条件，包括①属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;②社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险;③建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任;④项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;⑤政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;⑥按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。同时，规定财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目;对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

　　(14)2019年5月5日，国务院颁布《政府投资条例》，明确PPP项目中的政府直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等条件和行为，以提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力。

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