北京大学城市运营总裁班谈如何改变改变现行的城乡治理模式

　　目前，我国城乡治理模式主要为合治模式，也就是整体设市、以市带县或乡的模式，简称“市管县”和“市管乡镇”模式。应该说，整体设市模式的初衷是好的，是为促进城乡一体化发展而设计的区域性行政管理模式，在一些国家和地区也有采取类似的广域式模式的，如韩国、台湾、日本等，但一是不普遍二是不带县，仅为市与所在县的合并。由于城镇和乡村是两种完全不同的土地利用方式，统一治理势必造成各方利益难以兼顾和协调(人为放弃了正常的市场调节机制)，因此这种设市模式的弊端也是显而易见的，从我国多年的实践来看，这种模式与其实施的初衷相差甚远，从总体上看明显地是弊大于利。

　　首先，是城区面积的盲目扩张，缺乏必要的和有效的制约机制，走上了分散式的城镇化道路，造成土地资源的严重浪费。由于“统筹”管理，城镇成为乡村的上级管理“机关”，乡村缺乏与城镇在土地利用市场上缺乏必要的搏弈的平台和实力，往往只能任由城镇不受限制的盲目扩张，从而形成城镇建设的遍地开花，农用土地大量被廉价占用。主要表现在大城市摊大饼式地空间扩张，中小城市的盲目扩容，以及小城镇的遍地开花等方面，带来了耕地资源的大量占用，直接威胁到了国家的粮食安全。在这里应该指出的是，城镇化一方面必然要占用一定的耕地，而且有时还是质量比较好的耕地(因为适宜做耕地的地块也一定比较适宜人类居住)，这是不可避免的;另一方面，城镇化导致人口聚集也会有利于耕地的增加。但由于这“一进一退”在速度上不一致，在质量上有一定的差别，因此短期内还是会影响耕地的数量和质量，进而影响粮食安全。当然，这里有个价值判断的问题，是城镇化更重要一些呢，还是粮食安全重要些，在两者都重要的基础上，就需要把握一个度了。

　　其次，经济社会资源过度地向城镇集中，统筹城乡发展变成了只有城镇的发展，造成城乡关系紧张，与城乡一体化目标相背。在城乡建设关系的处理中，由于整体设市，乡村建设受到明显的影响，城乡建设差距不是缩小了，而是在扩大，这已是不争的事实。城镇为了加快发展往往采取节留上级政府和部门下拨的资源和政策，严重影响了受管辖乡村的正当权益。此外，在城镇外延扩张中经常发生的征地拆迁纠纷更是普遍存在，成为影响和谐社会建设的一个严重的不利因素。

　　第三，城市发展模式难以改进，建设质量难以提高。城镇发展绝不仅仅是数量的增加和空间的扩张，更重要的城镇质量的提高，城镇现代化水平的提升。美国纽约市100多年来，面积始终是那么大的面积(约800平方公里)，行政区划也始终是那5个行政区划，城市建设不走外延的向四周扩张的模式，而是走内涵质量提高之路，最终成为人口不是世界最多，但质量最优的世界大都市。也就是说，一个城市的城区面积大小并不是衡量一个城市现代化水平的标志。城镇建设的钱应该怎样花，的确有一个体制机制的问题。

　　第四，是剥夺了县域内其它乡镇设市的机会，造成拥有上数万人、数十万人的人口大镇无法设立城市的现象，也造成了地级市市中套市(县级市)和市中多区不连续而是分散布局的不合理现象。

　　为避免以上问题，建议将目前的“城乡合治”模式改为(或恢复为)“城乡分治”模式，变“整体设市”模式为“划块设市”模式。这里的基本思路：一是继续放权，增加市场主体数量，进一步搞活地方经济和城乡建设。“划块设市”模式有利于城镇集约发展和耕地的保护，形成必要的城乡土地资源利用的博弈平台;有利于城乡各自独立平等地位的确定，促进城乡一体化沿着正确健康的轨道发展;有利于城市在更大的范围扩大其辐射能力，解决城市与其行政管辖下的县域关系太密切的问题;有利于提升城镇建设质量，促进城镇建设的现代化;还有利于新城镇利用非耕地，如荒坡地、废弃滩地等。相应地，对城镇的管理可采取中央、省级和县级三级直辖模式，将目前的郊区划归周边县乡(所谓县级市)管理。二是从国际上看“城乡分治”模式仍然是城乡治理的主流模式。实践表明，这种模式具有确保资源在空间上合理优化配置的作用。目前，一些发展发达国家城市管理的级别有所变动或提高，如从原来的县管，提升为省(或州)管，甚至中央(或联邦)直辖，但是“划块设市”和“城乡分治”的模式并没有丝毫的改变。

　　从一线城市到四线城市，从城市化到城镇化，中国城市在这十数年迸发了强大的竞争性。从城市产业的打造、城市功能的布局，到城市IP的争夺，城市气质的塑造，城市发展从无序到有序，从建设到经营，已走向城市运营。在这其中，城市产业链的打造与产业的催生和人居情怀的融入，似乎已渐渐成为这个时代的最主要的前进方向。

　　十九大后，中国城镇进入新时代，党中央提出新思想、新理念、新战略，中国城市的建设发展正从外延扩张向内涵提质转变，引导要素重构，破题发展不充分和不均。

　　城镇化的参与者如何把握新机遇、新模式?应对新挑战?政府机构、投资商、开发商、建设商、运营商和服务商，如何顺应新时代?以系统思维和战略思维，在新阶段找到新模式和新的增长点，是一个值得相关政府和企业决策者深度思考和探索的课题。

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