北京大学城市运营总裁班谈如何建立和完善城市化相关政策体系

　　加快城镇化进程是转变发展方式，促进经济社会转型的客观要求。城镇化发展是一个十分复杂的经济社会发展的系统工程，涉及经济结构、产业布局和生活方式的巨大变化。为保障城镇化进程的顺利进行，作为后发国家要认真处理我国城镇化进程面临的主要问题，以制定相应的对策措施

　　一是建立有效推进城镇化的新体制与机制，探索城镇规划、建设和管理新模式。要在恢复和加快设市进程基础上，努力促进城市政府要从“经营城市”向“规划城市”并“监督规划实施”的理念转变，让市场去“经营城市”，营造一个市场化的推进城镇化的机制。在监督规划实施中，强化对“城中村”的及时和统一的改造;要提高城镇基础设施规划标准和建设水平，加强城镇基础设施建设力度，有效扩大城镇人口吸纳能力。目前，我国城市基础设施采取的基本上是政府直接经营管理的模式，城市基础设施的运行也主要由市政工程管理机构与其他专业公司(或局)直接经营管理。今后，应逐步加大城市基础设施社会化和市场化改革的力度，在统一的城市公共资产管理机构下，按照城市基础设施性质的不同，分别采用相应的不同的经营管理模式

　　二是完善规划体制。要进一步强调城镇规划的硬约束，严格执行城乡规划法和有关法规和政策，搞好新一轮城镇规划并严格监督规划的实施。要加强城镇体系的规划工作，尽快制定我国重点城镇群的规划方案。大城市要防止“摊大饼”和“空洞化”;中小城市要防止盲目扩张;小城镇则避免遍地开花。城镇基础设施要统筹规划，地上地下基础设施要全面兼顾，少搞形象工程。城镇规划要强调各主体的参与，具体制定城镇规划和建设各阶段，社会主体参与的形式、范围和作用。要继续深化政府职能转变，完善土地征用和使用制度。

　　三是改革人口迁移体制。按照人口的自由流动和合法的迁徙的要求，改革人口迁移体制。首先，逐步取消户籍城乡分置制度，建立新型的按居民居住地登记及变更登记制度;其次，取消附加在户籍制度上的经济社会方面的规定，探索城乡社会保障、子女上学和升学、就业等方面一体化的具体途径，不断提高社会保障统筹的层次，优先在“城中村”推进这方面的改革;第三，在推进土地集约经营的基础上，逐步放弃“土地换城市户口、换社保”的思路，建立城乡居民身份自由相互转换的可行办法。

　　四是完善土地管理制度。建立城乡一体化的土地行政管理机制。我国国土资源管理部门是国家统一管理土地资源的行政机构，建设管理部门和农业管理部门分别是城乡土地开发利用和管理的具体执行部门，如何协调这三者之间的关系着未来我国土地资源全面、高效和集约的开发利用，满足“两个确保”的要求。基本思路是，强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能，建立城乡一体化的土地行政管理机制。具体内容包括，淡化土地所有权管理，突出土地利用权的确权、规范和管理，相应地进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能，建设部门和农业部门以及其他部门只行使使用权;强化和改进土地用途管制，如划分土地利用功能区、明确城镇边界、划分各类农业用地(主要是耕地)基本保护范围、建立严格的土地用途变更审批制度等;建立各土地利用类型的、符合土地利用规划和城镇建设规划要求的、城乡统一的土地使用权市场，增加土地资源的流动性，扩大空间的范围，促进土地开发利用效率的提高;等等。

　　五是改革城市财税金融体制，变“卖地财政”为规范的“土地财政”。税收上，要在进一步明确土地产权基础上(或永久使用权)，尽快及时地开征房地产税，有效控制土地出让价和房价，以改革土地利用的直接税和间接税比例关系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，促进土地市场和房地市场健康发展。发达国家经验表明，房地产税可以明显地调控土地价格和房价，极端的例子是金融危机中一些业主1美元出售物业都没人要。也就是说，如果开征房地产税，只要税率合适，土地价格将应声而落;同时开征房地产税更为重要的意义在于有利于理顺土地所有者和土地行政管理者的关系：只要开征房地产税长期存在就会改变目前极不合理的(带有殖民地味道的)一次性收取多年土地出让金问题和土地出让年限问题(只要年年交税就不存在所谓年限问题)，才能改变目前的所谓“卖地财政”为规范的“土地财政”;只要土地价格合适就会形成规范化的土地市场化，优化土地资源的配置，鼓励土地的经营开发(此外，国家税收主要从土地和物业中来也是孙中山先生的理想)。另外，财政上，建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系，财政资金(主要是未来的房地产税)只管基础设施的运行，而不管投资，城镇基础设施投资主要靠其它途径解决，如民间资本、信贷、外资等。金融体系上，建议开办土地银行，统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。近期应研究扩大城镇建设债券发行规模的可行性，以及进一步拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道。

　　六是完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，要淡化经济发展的速度与规模指标，改革城镇建设主要靠土地财政的状况，强化对城镇所有居民的民生指标的考量，近期应当突出对“城中村”改造力度的考核，在干部制度上确保城镇化和城镇建设的健康发展。

　　从一线城市到四线城市，从城市化到城镇化，中国城市在这十数年迸发了强大的竞争性。从城市产业的打造、城市功能的布局，到城市IP的争夺，城市气质的塑造，城市发展从无序到有序，从建设到经营，已走向城市运营。在这其中，城市产业链的打造与产业的催生和人居情怀的融入，似乎已渐渐成为这个时代的最主要的前进方向。

　　十九大后，中国城镇进入新时代，党中央提出新思想、新理念、新战略，中国城市的建设发展正从外延扩张向内涵提质转变，引导要素重构，破题发展不充分和不均。

　　城镇化的参与者如何把握新机遇、新模式?应对新挑战?政府机构、投资商、开发商、建设商、运营商和服务商，如何顺应新时代?以系统思维和战略思维，在新阶段找到新模式和新的增长点，是一个值得相关政府和企业决策者深度思考和探索的课题。

---

　　培训课程：北京大学区域开发与城市运营高级研修班【2020官方课程】

　　联系人：李老师 13911249815